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流通环节食品可追溯体系的研究(二)
发布时间:2015-01-15????作者:未知????来源: 未知
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发布时间:2014年12月23日 ??? 作者:何福 ??? 类型:[转载] ??? 来源:天津大学

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? ? ? ? 第二章? 流通环节食品安全监管的理论基础

? ? ? ??2.1 流通环节食品可追溯体系相关的概念
? ? ? ??2.1.1 食品
? ? ? ??《中华人民共和国食品安全法》中第十章附则第九十九条规定,食品,指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。
? ? ? ??从广义上讲,食品就是可供人类食用或饮用的物质,包括加工食品,半成品和未加工食品,不包括烟草或只作药品用的物质。从另一种角度上看,生长在自然界,经过简单加工或者不加工即可食用的食品,如水果等农产品,为天然食品;经过人类使用一定工业手段进行加工后生产出来的以供人们食用或者饮用为目的的制成品,如酱制品、方便面等,为工业加工食品。
? ? ? ??2.1.2 食品安全
? ? ? ??从狭义角度上看,食品安全是指食品无毒、无害,符合应当有的卫生、质量和营养要求,对人体健康不造成任何急性、慢性和潜在性的危害。从广义角度上看,食品安全指的是,食品的生产、加工、包装、运输、贮藏、销售、消费等活动符合国家强制性标准和要求,不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质或不安全因素,不可导致消费者急性、慢性中毒或感染疾病,不存在导致消费者病亡及其后代健康的隐患。从监管角度上看,食品安全还包括食品原料相关的物质和环境、非食品添加物、包装材料和设施以及影响食品原有品质的环境。食品安全直接涉及人民群众的生存健康和环境,是国家非常关注的民生问题的重要内容。
食品安全具有三个方面的属性: 首先是强制性。对食品安全的要求一般由国家法律和标准做出强制性的规范,对食品安全的管理也由国家强制力作为保障。再者是综合性。在框架上,涉及到农产品种植养殖、食品生产加工,食品流通、餐饮服务。在表象上,食品安全包括食品标签、内在质量情况、卫生条件、宣传说明等要素;第三是专业性。对食品安全的规范管理乃至对其状况的判定,需要借助于科学知识、专业技能和科技手段。
? ? ? ??2.1.3 食品安全监管
? ? ? ??食品安全监管是指国家有关行政部门根据现有的法律法规以及国务院赋予的权利,按照相关规定,督促、检查、评价、分析食品安全现状,并为改善食品安全而采取的一系列活动。
? ? ? ??我国的食品安全监管具有几个特色:
? ? ? ??一是监管问题的复杂性。中国的食品生产方式落后,目前还是一家一户、小门小户的小生产方式。比如以牛奶为例,应该说生产设备非常先进,企业也在逐步提高管理水平,但是为什么会出现问题呢?主要是收购牛奶这个环节,由于奶牛饲养方式不是大规模的、现代化的、工厂式的,原料奶是从每家每户收购来的,就增加了发生问题的几率。受这种小生产方式的限制,中国存在着食品不安全的原始因素。这种小生产方式决定了监管问题的复杂多变。
? ? ? ??二是监管主体的多样性。现行的食品安全法律法规这样的上层建筑,还不能适应经济基础的发展。法律法规不完善,很多方面存在着空白,包括食品安全的很多标准都没有。由于对食品安全还没有足够的意识,自然法律法规就跟不上,有的标准就跟不上。监管体制机制不适应当前实际,还存在着很多监管盲点。前店后厂小作坊,农业监管部门和工商部门对农产品的监管,商务部门对生猪定点屠宰的审批和工商对猪肉市场的监管,生产环节和流通环节的监管,诸如此类,在很多方面还存在着九龙治水。
? ? ? ??三是监管范围的广泛性。不管是监管内容还是监管环节,存在很多宽泛的对象,无法靠一个部门解决问题,而需要进行综合治理。
? ? ? ??本文所认为的食品安全监管,是指政府通过制定公共决策,从而对食品的安全性保证,而采取监督管理活动的集合,其目的是为了维护社会公共利益。要想做好食品安全监管,可以从三个方面来把握:?
? ? ? ??首先,政府要科学设计食品监管体系的结构和功能,来构建作为食品安全监管实施载体的框架,同时必须处理好政府经济发展等一些其他的政府行为之间的关系。
? ? ? ??再者,政府要立足于人们的身体健康以及生命安全,对市场秩序加以维护,减少经济和社会损失。
? ? ? ??第三,政府提供的是非物质形态的公共产品,食品安全监管是政府制定的法律法规以及相关的政策等来直接体现社会效益。
? ? ? ??2.1.4 流通环节
? ? ? ??本文认为,从《食品安全法》的本义上来讲,食品的流通环节,就是指食品的流通活动,而流通活动就是指在流通市场上商人之间或者商人与消费者之间的买卖行为的集合。商业经济学理论认为,流通环节包括采购、储存、运输、陈列、销售等环节。
? ? ? ??本文认为,食品的流通环节应主要包括批发环节、零售环节、仓储环节:
? ? ? ??首先是批发环节。食品的批发环节位于食品的流通渠道的起始和中间部位,食品的批发经营者是生产过程和流通过程的衔接纽带,是社会产品进入流通的第一关。然后是零售环节。食品的零售环节处于流通的终端,是食品进入消费的最后一关。同时还包括仓储环节,即:食品在流通过程中的停留,保证商品储存量和商品储存结构合理化,对于保证顺利地进行流通。
? ? ? ??2.1.5 流通环节食品安全监管的概念
? ? ? ??《中华人民共和国食品安全法》第四条对国务院各有关部门的职责进行了明确的规定:国务院设立食品安全委员会,其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照《食品安全法》和国务院规定的职责,分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。
? ? ? ??因此,工商行政管理部门根据国务院赋予的职责,采取制定规章、设定流通许可、日常监督检查、不定期抽检和行政处罚等方式对流通环节食品经营行为的直接监督与管理,确保流通环节食品质量安全,维护企业与消费者的合法权益。
? ? ? ??2.1.6 食品可追溯性的概念
? ? ? ??目前关于食品可追溯性的定义还没有统一的权威性定论。
? ? ? ??一些学者认为,食品可追溯性是指在生产、加工及销售的各环节中,对食品、饲料、食用性畜禽及有可能成为食品或饲料组成成分的所有物质的追溯或追溯能力。通过登记的识别码对商品或行为的历史使用或者位置予以追踪的能力,这是国际食品法典委员会与国际标准化组织对食品可追溯的定义。
? ? ? ??欧美的一些学者认为:从功能角度上讲,食品可追溯体系可以分成两类,一类是企业间可追溯体系,一类是企业内可追溯体系。食品可追溯体系根据可追溯体系自身特性的差异设定了衡量可追溯体系的三个标准:精确度、深度、宽度,可以在整个加工过程或供应链体系中跟踪某产品或产品特性的记录体系。而我国一些学者的普遍认为:食品可追溯体系在本质上,应该是对食品生产-流通-消费服务等过程的全程无缝监管,并在此基础上实现对食品信息以及主体责任的追溯,而食品供应链追溯系统应该是制度保障与技术支持的统一体。
? ? ? ??仁者见仁智者见智,各国学者们对食品可追溯定义的看法不尽相同,但是也有十分相似之处,比如都认可食品可追溯是实现食品的从田园到餐桌的全程管理并加以记录。
? ? ? ??本文综合以上对食品可追溯的说法,认识到食品的可追溯性,是根据或利用已记录的世界唯一的食品标识来追溯其来源、流转情况以及去向等情况。食品的可追溯可以分为两种手段,一种是跟踪,另一种就是追溯。跟踪指的是食品的整个流通的正向链条,由上而下的路径。而追溯是随机地在整个链条的某个环节,通过原有的记录标识来追溯到某个食品的来源、流转情况以及去向。
? ? ? ??食品的可追溯性,就是为了实现“抓源头、查流转、实行全程无缝监管”的目标监控。一旦发现问题食品或者不合格食品时,执法机关就可以通过追溯系统迅速地查找到食品的来源、库存、所在位置以及数量。一旦发生重大食品安全事故,有关部门就可以立即开展调查并确定可能受事故影响的范围、事故的危害程度,及时告知所有消费者乃至全社会,迅速妥善控制事态发展,最大限度地保护公众身体健康和生命安全。
? ? ? ??2.1.7 食品可追溯体系的基本功能和意义
? ? ? ??食品可追溯体系的基本功能主要是提供食品质量与安全信息,但是在建立与推行食品可追溯体系的过程中,企业是以自身利益最大化为驱动因素,而政府是以增加社会福利为根本目的,因此两者驱动力是不同的,这也导致两者在建设食品可追溯体系时会首先考虑自己的目的,来确定执行的食品可追溯体系的成本与收益。由此来看,食品安全信息的供给就存在外部性,这就导致了市场在某种程度上的失灵。因此,政府介入并干预食品可追溯体系的建立和执行是必要的。
? ? ? ??当然,政府干预包括制定相关的法律法规与资金支持。有很多国家也在推行强制性的食品可追溯体系,来作为维持市场秩序的一种政策性手段。这种强制性就把食品的追溯性上升到了法律法规的高度。比如,在日本和欧盟,针对风险食品品种之一的牛肉,从 2000 年就开始推行了强制的食品可追溯体系建设,收到了较好的效果。
? ? ? ??一些学者认为:构建的可追溯信息系统有明确责任、加强生产控制能力、实现快速检疫、识别疾病源控制动物传染病等六大功能。还有一部分学者认为由于食品具有一定特性,在买卖时容易出现信息不对称,建立了食品可追溯体系就可以通过信息优势方提供的信息来解决信息不对称的问题。
? ? ? ??国内外很多学者都谈到了建立食品可追溯系统的必要性和意义,基本一致认为:首先,可追溯体系可以提高食品供应链管理的效率,加强质量控制和增强食品安全,细分市场策略。再者,对于政府管理部门,使用可追溯体系可以实时监控食品质量安全状况,及时识别食品安全责任主体,有效防范食品安全事故发生。其次,它能够给消费者提供一个获取产品信息有效的途径,向消费者传递明确的产品质量信号;再次,它可以分清责任,理清监管对象,从而实施高效的管理和监督;最后它能够对食品的生产和流通过程进行全程记录,可以促使生产企业生产质量高的产品,会有监督的约束作用,同时提高食品安全隐患的应急能力,降低产品召回的成本和影响。
? ? ? ??食品可追溯系统可提升整个食品行业的食品安全管理水平,节约食品行业的管理成本,提高食品生产经营的效率。对于监管部门来讲,可以很好的起到预警的作用,切实实现治根治本的目标。对于社会层面来讲,可以随时掌握食品质量信息,在知情的情况下购买安全的食品。
? ? ? ??2.1.8 食品安全监管可追溯体系的主要内容
? ? ? ??长期以来,在食品安全控制方面,国际上通用的方法是 HACCP (危害分析与关键控制点)、GMP (良好加工操作规范)和 IS09000,这些技术主要是对食品的生产、加工环境进行控制,以确保食品在整个生产过程中免受可能发生的生物、化学、物理因素的危害,将可能发生的危害消除在生产过程中。直到 1997 年“疯牛病”发生,人们才开始意识到以上技术不能对在流通过程屮出现的问题进行监控,并在问题发生后快速、准确地找出问题根源所在,从而及时采取有效措施,减少对人们的更大损害,并明确、追究相关主体的责任。因此,对食品从生产到消费的供应链进行全程跟踪,确保在问题发生后能够进行追溯,成为监控食品安全、保障消费者健康的必要手段,而这也正是广大消费者的期望所在。在这种情况下,欧盟为解决此问题,逐步建立并完善起来的食品安全管理制度便是最早的食品安全溯源体系。这套食品安全管理制度由政府进行推动,覆盖食品生产基地、食品加工企业、食品终端销售等整个食品产业链条的上下游,通过类似银行収款机系统的专用硬件设备进行信息共享,服务于最终消费者。一旦食品质量消费者端出现问题,可以通过食品标签上的溯源码进行联网查询,查处该食品的生产企业、产地、个体农户等全部流通信息,明确事故方相应的法律责任。此项制度对食品安全和食品行业的自我约束具有相当重要的意义。
? ? ? ??食品安全溯源体系的建立由政府主导,通过食品供应链上的各参与方来进行实现,各参与方主要包括:食品生产基地、养殖站地、食品加工企业、流通企业、批发/零售企业、最终消费者。对食品供应链各个环节上信息的标识、采集、传递和关联管理,实现信息的整合与共享,在整个供应链中实现食品的可追溯,这便是食品可追溯系统。
? ? ? ??食品安全溯源体系的建立与完善,有赖于物联网的相关信息技术。物联网就是在计算机与互联网的基础上,利用射频识别即 RFID (Radio Frequency Identification,又称电子标签)、无线数据通信等技术,构造一个覆盖世界万亊万物的“ Internet of Things",在这个网络中物品(商品)能够彼此址行“交流”,而无需人的干预,其实质是利用射频自动识别技术,通过互联网实现物品(商品)的自动识别和信息的互联与共享。通过开发出食品溯源的各种硬件设备应用于市场中参与各方并且进行联网互动,形成一套完整的信息管理系统一食品可追溯系统,对众多的异构信息进行转换、融合和挖掘,实现食品安全追溯信息管理,完成食品供应、流通、消费等诸多环节的信息采集、记录与交换。
? ? ? ??2.2 基本理论基础
? ? ? ??2.2.1 政府监管理论
? ? ? ??国内学者认为,政府监管是使企业按照某种规则行事。而国外一部分学者认为,监管是依据一定的规则对构成特定社会的个人和经济活动主体的活动进行限制的行为。本文认为:监管(regulation)就是所有的规制、管制、调节等政府行为的集合,也就是说,政府利用国家强制权依法对市场经济的微观主体进行直接的经济、社会控制或干预。其目的就是克服市场失灵(包括微观经济无效率—自然垄断、外部性、公共品、信息不对称与社会不公平),实现社会福利的最大化;从而保障利益集团的利益。20 世纪 70 年代以 Stigler 为代表的芝加哥学派将“规制者为经济人”的假设以及标准的供求方法引入规制研究领域,开创了规制经济理论。规制经济学以经济学的原理来系统研究市场经济条件下政府规制活动的过程及其结果;主要有建立在规范分析基础上、以市场失灵理论和福利经济学为基础,将矫正市场失灵的公共利益作为规制的动因的公共利益规制理论、建立在信息不对称和规制机构分为规制者和国会两层的基本假设之上,在“规制中的激励问题”的研究主题之下的激励性规制理论和利益集团规制理论。政府是公共利益最大化的代表,在发生市场失灵时,应公众矫正市场活动无效率和不公平的要求而提供规制,并且这种规制是有效率的。
? ? ? ??我国正在建设有中国特色社会主义市场经济,如何处理和协调好政府与市场的关系,是市场经济的重大实践问题。市场经济条件下,由于垄断和外部效应的普遍存在,市场机制不能有效地发挥对资源的优化配置作用,个人利益与社会利益之间的矛盾带来了一系列的社会问题。这些问题的存在决定了政府监管的必要。在食品安全领域,一方面作为食品提供者的企业为追求利益最大化会不惜采取任何手段尽可能地降低生产成本;另一方面,公众基于生存和发展的需要,希望得到安全的食品。因此,为弥补食品安全领域中的市场失灵,满足公众对食品安全的公共需求,政府介入食品安全监管成为必然。
? ? ? ??2.2.2 信息不对称理论
? ? ? ??信息不对称由斯蒂格利茨、阿克尔洛夫、斯彭斯三位美国学者提出。所谓信息不对称,是指市场活动的参与人占有的有关市场特定交易信息的不均衡,一方比另一方占有更多的信息,处于信息优势地位。而另一方则占有较少的信息,处于信息的劣势地位,且双方都知道这种信息分布状态。其基本形式分为三类:买方与卖方之间由于信息差别而产生的信息不对称;买方与买方之间的信息差别而产生的信息不对称;卖方与卖方之间的信息差别而产生的信息不对称。该理论主要观点是,在市场运转过程中,卖方是掌握更多信息的一方,而买方却是不掌握或者掌握商品信息较少的一方,由此,卖方向买方销售商品时,就可以通过这种信息的不对称来获取较大的利益。但是买方就需要在信息较少情况下尽可能多的获取卖方所拥有的信息,这个时候,市场信号显示在一定程度上可以弥补信息不对称的问题,信息不对称是市场经济的弊病,要减少其对经济产生的危害,政府应在市场体系中发挥强有力的作用。
? ? ? ??在食品安全方面,消费者、守法的有道德感的诚信经营的食品生产者、销售者就处于明显的信息弱势,他们要想获得更多信息,这就需要政府来弥补这种弱势。在科技发达、专业化程度较高的社会中,消费者所掌握的信息与食品生产经营者所掌握的信息,从质到量都有较大的差别。食品生产经营者的组织化、专业化程度较高。个人在信息收集、交涉能力以及背后的资金支持等方面,作为个人的消费者和作为组织的企业之间,也存在较大的悬殊。如果缺少有效的政府监管,食品生产经营者可能就会不披露真实的信息,或者只是选择性地披露有利于己的信息。


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